上海的新城，与周边昆山江阴慈溪等相比，新在哪里？

“新城发力”战术实施以来，上海五个新城紧紧围绕“面向长三角的独立的综合性节点城市”定位，进进加速建设期。2023年市新城规划建设推进协调领导小组会议强调，要突出新城之“新”，加快把新城打造成为全市经济发展的重要增长极、辐射长三角的战术支撑点。

改革开放以来，上海郊县（区）的县（区）治所在地经历了卫星城—郊区新城—新城的演变，这不仅仅是名称的转变，背后还蕴含着角色定位的转变。

一方面应该看到，新城首先是一座“城”，是一个物理载体。上海市委市政府最早提出了新城建设的20字要求，以及“三个一”的重点。在“新城发力”的实践中，逐步丰盛为24字要求和“六个一”的重点。新城之“城”的建设要继续用力、久久为功，将24字要求和“六个一”的重点有机结合起来，以“一城一名园”为重点，推动产城合成；以“一城一中心”为重点，推进功能齐备；以“一城一意象”为重点，引导职住平衡；以“一城一绿环”为重点，彰显生态宜居；以“一城一枢纽”为重点，促进交通便利；以“一城一品牌”为重点，实现治理高效。

另一方面应该看到，新城更要体现“新”，要打造功能载体。上海的五个新城究竟“新”在哪里，五个新城与之前的郊区新城相比、与全国其他超（特）大城市的郊区新城相比有哪些跃升，都需要在实践中不断深化。我们认为，新城之“新”的要害在于功能，市委市政府也已经明确向新城导进企业总部、科研创新、要素平台、公共服务“四大功能”。当前五个新城建设已进进全面发力、功能提升的要害时期，要紧紧聚焦提升功能，建设“四新”新城。

具体来说，一是要聚焦城市新定位。依据近期发布的《上海大都市圈空间协同规划》，上海大都市圈将构建形成“1-3-6-12-19”的功能结构，即1个顶级全球城市（上海市区），3个综合性全球城市（苏州市区、宁波市区、临港新片区），6个专业性全球城市（无锡市区、常州市区、南通市区、嘉兴市区、湖州市区、船山市区），12个全球功能性节点，19个相对独立的全球功能支撑性节点。以此来看，五个新城可以分为两个层次：南汇新城要建设世界一流滨海城市乃至国际上公认竞争力最强的产城合成型自由贸易港城，市政府也进一步发文支持南汇新城加快建设独立综合性节点滨海城市，其整体定位和能级要远高于其他四个新城；嘉定、青浦、松江、奉贤新城同属于全球功能性节点，重点打造上海大都市圈的第一圈层。总的来看，五个新城将由之前的长三角城市群的空间网络节点，跃升为全球城市区域的功能网络节点，相应的角色定位更高。五个新城要围绕新定位，加快融进全球功能网络。

二是要聚焦打造新引擎。依据上海市新城建设目的，到2025年，五个新城所在区的生产总值要达到1.1万亿元。对比这一目的，五个新城的引擎作用还有待加强，特殊是受往年疫情影响，五个新城的经济增速不及预期，对于全市经济的支撑和引领作用还不显著。与上海周边的昆山、江阴、张家港、常熟、慈溪等“类新城”相比，五个新城制造业的“压舱石”作用还不够强大，服务业的“磁力石”水平还有待提升，基础研究的“磨刀石”地位尚未形成，前沿产业的“试金石”功能还有待强化。五个新城要紧紧围绕上海市三大先导产业、四大新赛道、五大未来产业、六大重点产业，加快重点产业领域的战术布局，放大服务业和制造业合成发展优势，进一步降低生活成本和时间成本，大力吸引长三角乃至全国的高校、职校毕业生以及海外留学生前来创新创业，加快建设成为引领全市乃至长三角经济发展的动力源泉、产业支撑和战术引擎。

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三要聚焦营造新空间。五个新城在建设生态宜居新城的过程中，除了要关注生态环境、公共服务、立体交通等“准则配置”，还要以创新的理念、精品的意识、开放的胸怀，同步打造三维空间。要打造一流精品的交往空间，比如顺应Z世代人群的宠物消费趋势，积极打造开放式的“它经济”社交空间，发明“能撸串”“能撸猫”“能撸铁”“能划水”“能摸鱼”“能躺平”的有趣场景，进一步吸引年轻人扎根新城。要打造开放宽容的成长空间，特殊是随着技术的进取和市场的转变，未来产业将会出现越来越多的“颠覆性创新”“破坏性创新”，甚至有许多产业形态是没有现成的评判或监管依据的，五个新城要对于“四不像”的新业态、新企业给予更为宽松、更为宽容的成长空间，对于短缺现有规范准则的创新探索，构建“可以试”“答应干”的氛围。要打造领先高效的数字空间，逐步建设新城数字化转型一套指标体系、一个动态数字底座、一个开放式平台，推进区域CIM平台与全市CIM平台数据的合成贯通。

四要聚焦探索新机制。目前五个新城的开发机制还相对单一，基本以政府为主导，通过土地出让和融资发债筹集资金。要发扬政府资金引导带动作用，引导民间资本参与新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设。要继续完美投资治理模式，规范有序妥善企业投资项目承诺制、区域评估、准则地改革等投资审批创新体会，加强投资项目特殊是备案类项目的事中事后监管，建立健全投资审批数据部门间共享机制，推动投资审批权责“一张清单”、审批数据“一体共享”、审批事项“一网通办”。要健全投资项目融资机制，有序推动基础设施领域不动产投资信托基金健康发展，规范有序推进政府和社会资本协作，健全政府性融资担保体系。同时，要积极借鉴纽约、新加坡等地体会，实践土地混合利用、建筑业态垂直混合的操作路径，探索布局工业邻里中心、工业综合体甚至工业商务区，为全国的新城建设奉献上海的新模式、新案例、新体会和新聪明。

（作者为华略智库主管合伙人、长三角研究院院长）