三轮地方债置换回忆：“有序开展地方政府债务置换”如何理解？

21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道 1月7日，人民银行党委书记、银保监会主席郭树清就金融服务实体经济、提防化解金融风险接受中心媒体摘访。

在摘访中，郭树清表达，将积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融机构增强风险治理能力。有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。

时值遵义道桥156亿银行贷款成功展期降息，前述表态引起市场广泛。那么，“有序开展地方政府债务置换”如何理解？

这可能需要回忆地方债的三轮置换：一是地方政府债券置换非政府债券形式的政府债务，二是隐性债务置换隐性债务，三是再融资债券置换隐性债务。记者摘访的业内人士认为，郭树清所指置换可能指向第二类，而如能置换2017年7月14日以后形成的隐性债务则是一个突破。

置换债券已成历史

2014年是中国地方债务改革的制度设计年。当年8月，新修订的预算法获得通过，地方政府获得了发债资格，但发债额度仍由中心统一治理。同年10月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务治理的意见》（【国发（2014）43号】，市场称43号文）。43号文构建了中国地方债治理的基本框架，时至今日仍是影响地方债市场最重要的文件。

43号文既对增量部分“开前门”，又对存量部分摘取“置换”的方法，以扶助地方政府减轻债务压力。但置换的前提是要分清楚，哪些债务是可以置换的。于是，在审计署进行了两轮审计之后，财政部开始在2014年四季度摸底地方债务情状，并进行清理甄别。

2015年8月，时任财政部部长的楼继伟在全国人大常委会作报告时披露，2014年末全国地方政府债务（即审计口径中政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元。其中，地方政府债券占比仅8%，其余为贷款、企业债、信托、BT应付款等。楼继伟意见，对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安顿发行地方政府债券置换（这类债券称为置换债券）。

官方统计数据展示，2015-2018年，置换债券累计发行12.2万亿元。经过置换，2018年末地方政府债务平均利率比2014年末降低约6.5个百分点，累计节约利息约1.7万亿元。

这一轮债务置换的有以下几个特征：一是债务主体不变，均是地方政府；二是地方政府债务余额不变，只是债务形式发生转变，某种形式上可视为地方政府债务的“非标转标”。三是所置换的债务形成时间需在2014年12月31日前。

实操中，对于截至2014年底为政府公益性项目举借且确需财政资金偿还的或有债务，监管部门也答应发行地方政府债券置换。究其原因，这类或有债务实质上也属于地方政府债务，只是由于时间仓促、认定不正确等因素被认为或有债务。

“这类债务置换的限制条件还是很强的，一是必须是2014年底前形成的债务，二是必须在全国人大批准的地方限额之内，三是确实需政府偿还。”一位财政系统人士称。

分析来看，郭树清所提及的地方政府债务置换应该不属于这类置换方式。第一，目前非政府债券形式的债务主要是外债转贷。截至2022年11月末，非政府债券形式存量政府债务1623亿元，由外债转贷形成，难以置换。第二，截至2014年底为政府公益性项目举借且确需财政资金偿还的或有债务已经很少。

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隐性债务置换要求多

2018年10月国办发〔2018〕101号文下发后，商业银行参与了隐性债务置换。101号文提出，在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，答应融资平台公司在与金融机构协商的基础上摘取适当展期、债务重组等方式保护资金周转。

多位银行人士反馈，所置换的隐性债务要求对应具体项目且原有存量债务发生时间需在2017年7月14日第五次金融工作会议召开之前。此外，要求原项目财务可继续。置换方式包括贷款置换贷款、贷款置换非标、信用债置换非标等。

记者获得的某股份行文件称，置换授信应具有经政府审定的债务化解方案及明确的还款资金安顿，同时应谨慎评判还款资金安顿的合理性、合规性及充足性，还款资金未能妥善落实的不得介进。

西南某地市一股份行人士介绍，当地置换的隐性债务需是2017年7月14日之前形成的。本地城商行先介进，然后四大行跟进了。“做这个业务既有投放，又有不错的回报。”

前述财政系统人士称，除收益要求外，隐性债务置换必须遵循几个原则：平等协商，市场化法制化是前提；具体操作中，按照项目一一对应到期债务实施，而不是“打捆”；融资资金只能用于还本；借新还旧期限有限制，原则上小于化债期限；在隐性债务系统全过程登记反映，确保全过程可跟踪追溯。

此次隐性债务置换有以下特征：一是市场化，由债务主体和金融机构自主协商；二是债务主体不变，债务人不发生变更；三是隐性债务形成时间在2017年7月14日第五次金融工作会议召开之前。四是隐性债务余额保持不变，即通过借新还旧的方式化解隐性债务会被认定为化债不实。

比如玉溪市往年通报披露，2019年7月红塔区国资公司向上海证券交易所申请非公开发行公司私募债，用“借新还旧”的方式偿还2016年发行的债券4.97亿元，政府债务未实际化解。红塔区国资公司已于2021年3月在财政部监测平台对化解的4.97亿元进行了红冲整改。

记者摘访的业内人士认为，郭树清所提及的地方政府债务置换应该属于这类置换方式。但隐性债务置换已进行了四年多，符合置换条件的隐性债务可能所剩不多，而假如将2017年7月14日后形成的隐性债务纳进置换领域，则将是一个新的突破。

再融资债券置换隐性债务

再融资债券是地方政府债券的一种类型，此前主要用于偿还到期地方政府债券本金。而与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，2020年12月以来，部分再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”。这类再融资债券也被市场称为特殊再融资债券，实际用途一般用于偿还隐性债务。

特殊再融资债券分为两类：一类用于建制县区隐性债务风险化解试点，主要扶助高风险地区化债。2021年9月13日，贵州33亿元特殊再融资债发行完毕后，用于建制县区隐性债务风险化解试点的特殊再融资债券发行完毕，规模合计6128亿。

另一类用于全域无隐性债务试点，主要奖励债务管控好的地区，目前广东省、深圳市、北京市、上海市四地发行该类债券5042亿，专项用于偿还存量债务。市场分析认为，该批特殊再融资债券与当地提出的“全域无隐性债务试点工作正式启动”有关，将助力当地隐性债务清零。

再融资债券置换隐性债务的过程中，隐性债务余额明显减少，政府债务余额增加，减少的规模和增加的规模相等。这就要求地方政府债务余额仍低于限额，相应才有置换的空间。

财政部数据展示，2022年全国地方政府债务限额为37.6万亿元，截至2022年11月末，全国地方政府债务余额35万亿，二者存在2.6万亿的空间。因此确实存在陆续推动建制县区隐性债务风险化解试点的可能，但该项工作主要由财政部门推动。

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