机构改革重头戏：金融监管框架重塑

（图片来源：CFP）

经济看察网 记者 胡艳明 3月7日下午，有人往往北京金融街15号，与“中国银行保险监督治理委员会”的牌匾合影，留作纪念。

依据《国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案》（下称《改革方案》），新一轮国务院机构改革有六项涉及金融，金融监管机构的改革也成为本轮改革的重头戏，其中之一是将在银保监会基础上组建国家金融监督治理总局。因此，银保监会的牌匾未来会被摘下成为历史，同时迎来新牌匾。

《改革方案》还提出，深化地方金融监管体制改革；中国证券监督治理委员会调整为国务院直属机构；统筹推进中国人民银行分支机构改革；完美国有金融资本治理体制；加强金融治理部门工作人员统一规范治理等重磅改革内容。

回忆过往的几次金融业监管机构改革，2003年开始分业监管，形成“一行三会一局”的监管格局；在2018年的机构改革中，变更为“一委一行两会一局”。

本次改革释放了什么信号？有分析人士认为，此次机构改革释放了金融强监管的信号。

“这是一项重大的监管体系的完美，是双峰监管体系的真正意义的建立。”上海金融与发展实验室主任曾刚对记者表达。对于在原来银保监会基础上组建国家金融监督治理总局，曾刚认为有两方面意义：一方面是监管职责的统一全覆盖、一致性监管；另一方面标志着行为监管强化，双峰监管体系进一步的完美。

组建国家金融监督治理总局

3月7日，备受各方关注的《改革方案》公布。

本次机构改革受关注的内容之一是组建国家金融监督治理总局。《改革方案》提出，依据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督治理总局。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、继续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险治理和提防处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

国家金融监督治理总局在中国银行保险监督治理委员会基础上组建，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督治理委员会的投资者保护职责划进国家金融监督治理总局。

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曾刚认为，组建国家金融监督治理总局，是对金融监管职责的统一和监管架构的进一步完美。其中，监管职责统一包括把人民银行对金融控股公司等日常监管和地方金融监督治理的职能要划进，统一后意味着监管体系更加完美，避免出现原来多头监管、监管套利、监管规则不统一、监管效率低下的情状，有助于实现全覆盖、一致性监管，提高监管的效率。

值得注重的是，此次改革把行为监管即金融消费者保护职能全部统一到国家金融监督治理总局。曾刚认为，过往金融消费者保护职能分散在“一行两会”，没有形成完美的监管体系和有效的监管结果的使用。统一到国家金融监督治理总局之后，行为监管的体系和制度得到进一步完美，监管能力得到进一步的强化。在国家金融监督治理总局内部，形成审慎监管、行为监管的双峰体系。

“因为审慎监管是监管风险，行为监管是负责机构的行为导向，这样既能保障金融机构的稳重运行，也能促进引导金融机构的行为符合国家发展导向，强化对消费者的保护，实现金融运行更加有效率。”曾刚表达。

改革重头戏

本次改革中，金融领域改革占据了较大篇幅：《改革方案》具体内容涉及13项，其中，6项关于金融改革。

除了组建国家金融监督治理总局，本次机构改革还包括：深化地方金融监管体制改革；中国证券监督治理委员会调整为国务院直属机构；统筹推进中国人民银行分支机构改革；完美国有金融资本治理体制；加强金融治理部门工作人员统一规范治理等重磅改革内容。

深化地方金融监管体制改革方面，《改革方案》展示，建立以中心金融治理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中心金融治理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

依据《改革方案》，中国证券监督治理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。强化资本市场监管职责，划进国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，由中国证券监督治理委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对记者表达，他认为，本次金融机构改革提升了资本市场的重要地位。《改革方案》把证监会行政级别提升到国务院直属机构，也把证券业的监管独立出来，交由证监会单独监管，其他的金融业比如银行、保险、信托等监管交给了新成立的国家金融监督治理总局。

“这也表明了我们目前的机构改革，进一步突显了资本市场的重要地位和作用。”董登新表达，目的是要强化资本市场服务实体经济的能力和水平，把资本市场的作用功能在经济转型产业升级当中要发扬到极致，最终的落脚点是要大幅提升直接融资的比例。

《改革方案》展示，依据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，统筹推进中国人民银行分支机构改革。撤销中国人民银行大区分行及分行营业治理部、总行直属营业治理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业治理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边陲或外贸结售汇业务量大的地区，可依据工作需要，摘取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关治理服务职能。

依据《改革方案》，完美国有金融资本治理体制方面，按照国有金融资本出资人相关治理规定，将中心金融治理部门治理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划进国有金融资本受托治理机构，由其依据国务院授权统一履行出资人职责。

《改革方案》提出，加强金融治理部门工作人员统一规范治理。中国人民银行、国家金融监督治理总局、中国证券监督治理委员会、国家外汇治理局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳进国家公务员统一规范治理，执行国家公务员工资待遇准则。

金融监管框架演进

在2018年的那轮机构改革中，不少金融领域研究人士对记者表达，当时的改革或许并不是终点，随着金融市场及发展重心的转变，改革一直在路上。

本轮改革一直备受市场关注。2月26日至28日，中共第二十届中心委员会第二次全体会议审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《党和国家机构改革方案》，指出要深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完美、在运行治理上更加高效。要坚持和完美社会主义基本经济制度，完美中国特色现代企业制度，加强和完美现代金融监管，推动高水平对外开放，统筹谋划好各领域的改革。

中国金融监管框架随着金融发展形势一直在演进。

1990年代之前，主要是人民银行统一监管；1990年代之后，金融业务专业化趋势逐渐显现，部分金融监管职能相继从人民银行剥离，并在1992、1998和2003年分别成立证监会、保监会和银监会。央行主司货币政策与宏看调控，三会则负责具体的金融监管，国家外汇治理局负责外汇市场监管。

随着利率市场化改革的推进及金融工具创新热潮的继续，国内金融业显现混业经营的大趋势，2017年-2018年再次迎来金融监管框架调整。

2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。针对金融监管机构改革，方案提出将银监会和保监会的职责整合，组建中国银行保险监督治理委员会，不再保留银监会、保监会，并将两会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划进中国人民银行。

由此，2017年新诞生的国务院金融稳定发展委员会，与2018年成立的中国银行保险监督治理委员会，构成了“一委一行两会一局”监管格局。

对于本次金融监管机构改革，董登新表达，从金融监管，市场监管和金融风险提防的角度来讲，机构改革做出了科学的分工，按照金融行业的属性和特征，对于金融的监管、机构的设置、监管的分工上做了进一步的细化，使得金融监管更专业、更精准，而且在监管上更便于他们的协作和协调。这既是金融监管机构的整合，也是为了提升监管的效率和服务的质量。