13项国务院机构改革为何一半落在金融监管——专访全国人大代表、清华大学五道口金融学院副院长田轩
北京金融街资料图片
中国青年报客户端北京3月8日电（中青报·中青网记者刘世昕）提交全国人大代表审议的国务院机构改革方案的议案（以下简称议案）有13项改革措施。国务院秘书长肖捷在作方案阐明时提到，本轮改革旨在加强科学技术、金融监管、数据治理、乡村振兴、知识产 权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。
这是改革开放以来我国进行的第九轮国务院机构改革。值得关注的是，13项改革中与金融监管直接相关的就有6项，包括组建国家金融监督治理总局、深化地方金融监管体制改革、中国证监会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革、完美国有金融资本治理体制，以及加强金融治理部门工作人员统一规范治理等。
全国人大代表、清华大学五道口金融学院副院长田轩在接受中青报·中青网记者摘访时说，这次机构改革中关于金融监管方面的一系列调整转变，是强化党对金融工作的集中统一领导体现，也是建设统一开放、竞争有序市场体系、加快建设全国统一大市场的内在要求。
杜绝监管真空，服务实体经济
有关国家金融监督治理总局的职能，议案提到“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、继续监管”。田轩说，随着现代科技与金融行业的合成度越来越高，金融业态、风险形态、传导路径和安全边界都已经发生了重大转变；同时，随着风高浪急的国际形势不确定性增大，金融风险形势也显现出复杂严酷、新老问题交织叠加的特征，需要调整、形成和完美更适应当下发展格局需求的金融监管机制，在提高金融促发展动力的同时，继续强化金融风险防控能力。
他进一步阐明说，客看上看，我国金融监管的主体体制机制，是在“旧常态”下确立的，与当下高质量发展新格局存在一系列给予与需求错配的问题，主要表现为监管滞后，短缺前瞻性；面对问题，短缺有效引导，没有给市场博弈留下足够的空间；政策执行弹性大、规则不清等。
他认为，通过加强金融一体化的协调，防止监管部门条块分割导致的监管真空，杜绝监管套利，从而助力金融稳步推进给予侧结构性改革，使金融更高质量地服务实体经济发展。
形成监管合力，保护投资者
拟成立的国家金融监督治理总局将负责除证券业之外的金融业监管，统筹负责金融消费者权益保护。
田轩分析称，随着混业经营逐步深进，金融风险的隐匿性、交叉性明显增强，金融行业外延也在不断延伸，特殊是形成了其他产业与金融业混合经营，其中最主要的是作为金融资本与产业资本合成产物的金融控股公司。
一段时间以来，金融控股参股控股的机构众多、业务复杂、关联性高，风险的隐匿性也更强，在短缺必要法律和制度监管的情状下，乱象频发。如一些互联网平台涉足金融业务，在推动科技创新、提升服务效率的同时，也暴露出诸多风险，如无牌经营、监管套利、侵害消费者权益等。
田轩认为，鉴于这些问题，拟成立的国家金融监督治理总局，既要实现除证券业之外的监管全覆盖，也要关注金融消费者的权益。
“保护好投资者的合法权益，关系人民群众的切身利益，是资本市场改革发展的要害因素。”田轩注重到，议案意见，投资者保护部门，从证监会下属的部门分别出来，划进国家金融监督治理总局，他说，这体现了国家对于投资者保护工作的高度重视，是“以人民为中心”的金融发展看的集中体现。
他阐明说，从市场端来看，随着金融产品朝着越来越多样、复杂的趋势发展，我国居民的投资需求向着多元化方向发展，但客看上看，我国金融市场投资者群体中，95％以上为中小投资者。投资者风险意识比较淡薄、投资专业知识相对匮乏。对于我国投资者这样的特征，以及投资者保护工作涉及链条长、领域广的特征，监管亟需通过加强监管合力，做好事前、事中、时候的全流程监管，来强化投资者保护。
田轩认为，此次将投资者保护职责划进国家金融监督治理总局，正是将投资者保护理念深度嵌进市场交易、机构监管、稽查执法等金融交易各个环节的制度安顿，能够通过更统一的顶层力量，进行全市场、跨区域、全覆盖的监管，提升监管穿透水平，更好地织密、织牢投资者保护网。
在田轩看来，进一步完美投资者保护机制，还需要在法律制度层面进一步予以保障。作为成熟资本市场的一个非常重要的法律制度，集体诉讼制度便是在监管后端，足够调动“沉默的大多数”的力量，对于资本市场各方特殊是上市公司产生强有力的威慑作用。
以问题为导向，改革地方金融监管体制
议案意见，“建立以中心金融治理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制”，田轩认为，这是坚持问题导向，处理好中心和地方在金融监管中的职责边界，实现促发展与防风险并重，提升金融政策在全国落地执行质效的有力举措。
田轩说，近年来，我国的金融监管体制日益完美，中心和地方金融监管分工格局逐步清楚，中心和地方之间的协调机制经历了从无到有探索建立的过程。但过往体制下，由于中心垂直监管难以对游离于银证保体系之外的地方金融进行直接治理，在片面求发展理念下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。
他总结了过往地方金融监管存在几个主要问题：
首先是重发展轻监管，地方政府开展金融监管工作往往从自身实际考虑出发，在片面追求GDP增长的理念牵引下，往往将拉能够带来短期经济利益的金融事项作为优先任务，而将提防风险、保护稳定等金融服务的核心职责置于次要地位或被漠视，导致地方金融行业的无序发展及金融风险的不断积存，埋下区域性风险爆发的隐患。
其次是监管职能分散，未实现统一回口治理。大部分省份对于金融治理的职能，实际上分散于多个政府职能部门，由于监管主体繁多、监管边界不清，导致过往地方金融监管职责交叉、难以形成监管合力等一系列问题。
再有，监管力量能力不足。受制于地方发展能力，大部分地区金融监管能力的建设相对中心来说滞后，且多数人员短缺金融监管所需的齐备专业知识，导致地方金融事前、事中监管力度的缺失，难以对日新月异的金融风险进行及时识别及处置。
“本次改革方案，在顶层设计上对加强中心和地方金融监管协调机制建设进行总体规划”，田轩说，下一步应该在具体运营细节上进行优化：进一步厘清中心与地方金融监管事权边界；完美金融监管权配置的法治给予，压实风险处置责任；以新兴业务监管作为挠手，增强中心和地方对金融监管的合力；坚持促发展和防风险并重，坚持市场化法治化原则，更好发扬政府作用，正确把握金融发展和金融监管的关系。
改革分支机构，建立现代中心银行
议案意见统筹推进中国人民银行分支机构改革，田轩认为，围绕这个目的推进的一系列举措，旨在落实党的二十大提出的“深化金融体制改革，建设现代中心银行制度，加强和完美现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳进监管，守住不发生系统性风险底线”。
人民银行现设的“九家一级分行”（即大区行，下辖中心支行），是1998年为了增强执行货币政策的权威性和金融监管的独立性而设立的。1998年改革后，当时央行机构设置形成了四个级别：总行—大区分行—中心支行—县支行。具体为1个总行，9个大区行（包括20个在省会城市设立的金融监管办事处），两个营业治理部（北京和重庆），333个地级市中心支行，1660个县（市）支行。
田轩说，事实上，我国央行“大区行”体制一度面临争议。有评论认为，旨在破除地方对信贷及货币政策干预的这一举措，实际上面临着因短缺当地政府支持而无法顺利推进金融改革的问题。
在现代中心银行制度下，中心银行的核心功能是管好货币“总闸门”、提供高质量金融基础设施服务、防控系统性金融风险，管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。
在田轩看来，按照议案意见，人民银行作为中心银行的功能将得到进一步强化，通过剥离金融控股公司监管和消费者权益保护等现代中心银行非核心职责、完美分支机构改革，有助于加快构建现代中心银行制度。
他特殊提到，按行政区划设立分支机构，有助于打破过往政策传导效率存在的体制机制性梗阻，使货币政策实效性得到提升，有利于增强货币政策在宏看调控执行中的精准性和针对性。
议案意见，要完美国有金融资本治理体制。田轩说，这项改革的目的是推动金融治理体系和治理能力现代化、提高国有金融企业竞争力。
议案提到，“按照国有金融资本出资人相关治理规定，将中心金融治理部门治理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划进国有金融资本受托治理机构，由其依据国务院授权统一履行出资人职责。”田轩说，这意味着，要通过“管办分别、政企分开”，进一步明晰托付代理关系，明确国有金融资本出资人职责，压实其通过市场化、专业化方式履行职责，努力做大做强做优国有金融资本的责任。