晚清督抚，为何权力大到可以抗衡中心？真相：朝廷越收，权力越大

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太平天国运动被镇压以后，也即从19世纪60年代后半期开始至80年代，清朝政治进进一个相对稳定时期。

从清朝中心来看，开始逐步摘取措施，力图收回战争时期，迫不得已下放的各项权力。

然而另一方面，随着鸦片战争之后国门被打开，中国被纳进世界资本主义体系之中，客看形势要求清政府作出相应的变通与改革。

然而此时，清政府仍没有摘取切实的行动和作出有效部署，所以在很大程度上仍不得不依靠地方，从而引起督抚权力的进一步扩展。

1、“就地筹饷”到“就地筹款”

首先是在财权方面，督抚的“就地筹饷”权进一步扩展为“就地筹款”权。

（一）从“筹饷”到“筹款”

“就地筹饷”并未因镇压太平天国军事行动的结束而结束，反而一直延续下来，其原因：

一是各地小规模骚乱仍频繁发生，特别是70至80年代，中国边疆海防食紧，军费和各项开支扩护大，户部无力拨款；

二是一些省份军事、民用企业迭次兴办，致使体制外财政开支进一步增长。

在这种情状下，就地筹款延续下来并成为地方解决财政来源的重要方式。

据光绪元年（公元1875年）十二月御史张道渊的奏报，当时“江海防务，费用多端”，皆“各省分筹”，而各省分筹之款，“无非取诸所进之项”即钱粮、厘税、捐输、盐引。又据四川总督吴裳的奏报，四川应解应支之款，包括奏拨之京饷、直隶练饷、工程织造款、提拨直隶海防、山东河工各经费、云南之铜本、及本省之分防边夷之各营勇丁饷费，这些费用的来源为“捐输厘金”。

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可见“捐输厘金”成为各省解决协饷军需等财政来源的主要途径。

光绪五年（公元1880年）正月，户部鉴于各省举办捐输“设局减成折收”，弊端甚多的状况，上折要求停止捐输暂时事例。但谕令又要求各省“迅速设法筹款”。

所以四川、山西等省督抚均要求“展缓停捐”。

光绪十年（公元1885年），海防食紧，李鸿章奏开海防捐输，朝廷准各省开捐并“拨回该省粮台军营实收实销”，这表明太平军兴起后，“就地筹款”并未停止。

广东是海防重点，回结广东就地筹款办海防的措施主要有：

（1）办洋药捐输，光绪初年开办，由藩司招商承包；（2）拨洋药税收，光绪二年由两广总督刘坤一奏准从粤海关洋药正税项下每月拨经费二万两为海防经费，建立专款；（3）开沙田捐输，光绪六年开办，每沙田一亩，捐银二钱；（4）截留解款，光绪六年，总督刘坤一奏推将本省洋药厘金项下，应解南北洋经费予以截留；（5）劝商捐资给奖，光绪五年，总督刘坤一上奏提出“粤东防务紧要，无款供支”，要求“如有本地绅商捐资出力办理碉堡及购买船炮等项裨益海防者，准由督抚臣饬司核查验收。”（6）借洋款，光绪九年九月，两广总督张树声奏请向香港汇丰银行借款二百万两“添购战舰”。

光绪十年九月，两广总督张之洞又奏请向汇丰借银一百万两。从光绪九年至十年，为筹办广东海防，经张树声和张之洞之手，借洋款五笔共七百余万两，均“粤借粤还”，即自借、自用、自还，被纳进“就地筹款”的领域。

与此同时，“就地筹款”又进一步扩展到各省机器局的创办过程中。同治三年（公元1864年）九月，江苏巡抚李鸿章致函总理衙门，提出自强之策“须以广购机器为第一义”的主张。总理衙门复函：“其一切章程及如何筹划经费之处，统由阁下通盘核计进告”。

即将机器局的经费筹措权交给经办督抚。

据统计，除天津机器局由户部拨款外，其他机器局经费主要由经办督抚筹计解决，来源除本省军需中拨给外，主要是截留关税。而这时各省军需款项主要来自厘金捐输。

70至80年代，各省机器局先后创办。对于这些企业来说，资金困难是他们面临的共同问题，于是各省督抚千方百计筹集经费。

各省机器局的筹款渠道，除截留关税，从省军需款中拨支外，还开始加抽捐税，并直接从藩库挪用。这些筹款渠道的扩展，为以后督抚财政来源开了恶例，各省可以以需要为由扩展筹款来源，于是种种截留京饷，加抽捐税之事频频出现。

（二）从“捐”到“派”

这一时期伴随着从“就地筹饷”到“就地筹款”的实施，有一个重要现象，就是捐输从“捐”走向“派”，从“输”走向“税”。

“捐”之本义，“即捐助之义”。在清朝开办捐输的上谕中，有“量力自为报捐”之说，阐明捐输是自愿而非逼迫的。

在收捐方法上，一般是以使用目的立项，如河工捐、军需捐，专款专用。

太平军兴起后的捐输，虽然也有以目的立项，如1884年的海防事例、1887年的郑工事例，但大多转以征收对象设立项目。如光绪初年广东开办的洋药捐输、沙田捐输。

光绪十年十二月，因中法战争爆发，军费开支增大，户部上开源节流筹饷折，把举办捐输列为主要筹款方法加以妥善。

包括：

领票行盐酌的令捐输，“按引收捐”；妥善洋药捐输，“不分洋药土药，发给华商行坐部票，按票捐银，以助军饷”；妥善沙田捐输，凡沿江沿海开垦之沙田，“每沙细一亩，捐银三钱”；推行牙帖捐输，由“各行商人捐领新帖，系为报效军饷。”

这些捐输，以征收对象收捐，不论是否情愿，均需报捐，从而具有了普及性，使捐输性质发生根本性转变，即由自愿转向了“派”。

捐输的全而妥善也促使晚清税制发生重大转变，使国家传统税收外的各种“任人不任法”的捐税取得了合法地位，从而为日后名目繁多的捐税开启了大门。

这一时期从“就地筹饷”到“就地筹款”的实施，也悄然改变着中心与地方关系。

由于“筹”的主导方面是地方，所以对中心解款和指定“尽收尽解”的款项，地方常以“库存无多，难以筹解”，“本省实无可筹”等施欠应付。

朝廷曾力图通过整顿收回地方督抚的权力，但由于地方有筹款之权，经常以此作为不听命中心的资本。

如光绪初，清廷让各省裁兵勇、裁局所人员以开饷源，但很多省份都以各自需要为由并不积极执行。

此外，“就地筹款”还直接威逼到中心收进。如盐税本是清廷重要收进之一，但通过票盐和盐斤加价，使盐税征收权下移，“各省收数甚旺”，可随之而来的，是户部把握的引地减少，“解部之课有减无增”。如湖北短销大引二十余万道，“岁短额课几及百万之多”，“户部顿失增减之数”。

2、从“湘淮军”到“防勇”

其次是军事权方面，地方军队开始形成。

（一）清政府裁军的努力

湘军、淮军虽然都具有地方军队的性质，但是它究竟是为镇压太平天国而出现的。

这样，在太平天国等农民起义被镇压以后，裁勇就被提上了日程。

清廷决定裁勇，根本原因是恐惧外重内轻局面的形成。然而尽数裁勇不仅为带兵督抚所反对，而且客看形势也不答应。

这就是：

一方面，经过太平天国的扫荡，绿营已经崩溃，清廷决心恢复绿营旧制，但这并非短期内能够做到；

另一方面，太平天国等农民起义虽已被镇压，但“内患未平，外患犹伏”，使统治者不敢掉以轻心。

这种局面，迫使清廷不得不保留一部分勇营。

早在同治三年间，就有恽世临、毛鸿宾等人提出“募勇防边”的意见。

同治四年，时任广东巡抚的郭嵩焘上奏：

“方今内患未平，外患犹伏”，因此提出“除陕甜、云贵、福建不计外，其江浙各省均宜酌留兵勇，多者万余人，少或三四千人。”

同治七年七月，也就是在剿捻军事行动已取得决定性胜利的情状下，安徽巡抚英翰上折意见：

查淮皖豫各军，皆系百战之余，精锐可靠。在臣愚以为可就此数军内抉择大枝劲旅一万八千人，仍分为六军，每军计三千人，立一统带。而以两军并为一路，每路择一大将领之。其驻扎处所，东路宜在通州一带，西路宜在涿州良乡一带，南路宜在固安新城一带，皆距畿辅甚近。平居则住营练习，一有调遣，彼此声息相通，朝发夕至，唤应既灵，事权亦一。

英翰奏折提出后，朝廷令都兴阿，左宗棠、李鸿章、官文、崇厚等“久历戎行、目睹畿辅情形”的大臣会商良策。

七月初九、十一、十四日先后接到直隶总督官文、盛京将军都兴阿、三口通商大臣崇厚的复奏，基本赞同留勇驻防，但反对将淮皖勇丁驻守近畿，理由是：南北人情迥异，“若将大枝勇队留于直省，必致民不相安。”主张仍以练军拱卫京津。

（二）地方的变通——“防勇”

十六日，都察院左都御史毛昶熙再上奏折，认为“畿辅紧要，宜派久经行阵之武职大员自率所部驻扎近京一带，以壮声威而固根本”，并提议由直隶提督刘铭传带所部淮军万人留直驻守。

几天后，又接到左宗棠、李鸿章的覆奏，均赞同刘铭传率军进直。这实际是认可了勇营留防。

七月二十五日，山东巡抚丁宝桢奏：

“拟将东省各营于月余内渐次清撤，酌留七八千人分驻武东曹沂各属，藉资镇抚。”

九月初二日，河南巡抚李鹤年奏：

“豫境毗连七省，…不能不藉资兵力，因与宋庆、张曜等再三筹议，…拟于嵩武、毅字两军内挑选回并各留十营共计二十营，酌令宋庆驻扎回德府，张曜驻河南府，分资控扼。”

同月初七日，安微巡抚英翰奏：

“皖省挑选留防勇一万二千人现已抵皖，拟派张得胜等统领，分要扼扎、俾资镇抚。”

十一月初十，李鸿章上奏报告淮军裁撒和留防情状，计遣撤马步队五十营，勇夫逾三万人，同时以刘盛藻军驻扎河南东昌张秋一带，潘鼎新所部七营两哨驻防济宁；吴长庆所部步勇八营马队三营驻扼徐州；段喆带勋字五营移驻江苏境内沿江一带，与长江水师联络巡缉；以总兵刘玉龙带开花炮队一营驻金陵下关。

李鸿章即将赴湖北任湖广总督，又奏请随带郭松林步队五营，周盛传步队九营，马队三营，亲兵枪炮队二营驻防湖北。

在其他军兴省份，也有勇营留防：

贵州：

据同治十一年（公元1872年）巡抚曾壁光、提督周达武奏称：

“下游各军尚有二万七千数百名，苗疆甫定，营伍未复，非重兵不能镇抚…拟酌留精兵一万五千名，分扎沿途大路及紧要地方。”

其中包括楚军六千余人。

福建：

据同治九年闽浙总督兼福建巡抚英桂奏报：

闽省“自同治三年以来，特有大队楚军，分札遭用。近因库躲支绌，节次将勇撒裁，现驻上下游者，皆系地方紧要，的留缉捕，每处不过二三百名，或数十名，不成队伍…”。

江西：

据同年江西巡抚刘坤一奏报：

“所留分防各属营勇，共二千七百余名，先择亮字、藻字两营，各令添募二百名，足成五百名。”

浙江：

据同年署浙江巡抚布政使杨昌濬奏：

浙江“留防楚湘勇丁，陆续裁撤，水陆仅存五千余人，水师巡缉内地河道，兼护厘卡…陆勇三千余人，除留防省城九百余名外，余俱分布各府，藉资弹压。”

（三）督抚从此拥有地方军队

防勇在兵制上仿照湘军，直接隶属于总督巡抚，由总督巡抚直接委任军队的统领。

然而事实上，各省防勇在营制饷章方面并不一致。

故光绪二年八月两江总督沈葆桢有云：

“江苏留防各营，招集既非一时，定章亦非一年，不独湘军与淮军不同，即湘军与湘军，淮军与淮军亦有不同。教练各营，则立营之始大致比照洋法，与湘淮各营更不相同。”

勇营留防，取得了国家正式军队的名义，其军饷来源本来应取之于中心，但由于清政府财政空虚，无法像绿营那样由户部拨饷，所以只好让地方督抚自筹军饷。各省防勇军饷主要来自厘金与捐输。

据研究，从同治后期至光绪二十四年以前，多数省份军费支出占厘金总支出的百分之七十至百分之八十之间。

这种督抚自筹军饷的情状在一些督抚的奏报中也有阐明，如四川，其稳定营月饷“自就盐务筹款供支”，浙江防勇“历来所恃者，总以厘捐为大宗，设有不敷，间由藩库动支，正杂凑济支放。”

督抚把握了防勇的用人权，筹饷权，也就使防勇具有了地方军队的性质。

督抚可以自行招募防勇，甚至在一定程度上可以不完全服从清廷裁撤防勇的命令，使清廷无法真正了解和把握各省防勇情状，防勇由此成为正式的地方性武装。

（四）从绿营到“练军”

就在勇营转为防军而成为地方武装之时，清廷整顿绿营的工作也在进行。

同治元年（公元1862年），江西巡抚沈葆桢上奏提出：

“自主之策，莫如先练额兵。”

这是关于就绿营练兵的最早提议。

同治二年，直隶总督刘长佑奏请以湘淮勇营制度教练绿营，方法为选拔精壮绿营兵，另外组建练习，定名“练军”。

并于同治五年开始练习直隶练军，计15000人，由直隶总督节制。

同治七年，安徽巡抚英翰上奏认为练军：

“平日所习者不过操演阵式，从未经临大故，猝遇紧急，一无足特，似可裁撤”，应以淮皖豫各军精锐之师取代练军。

但遭各个会奏大臣的反对，主要理由就是南北人情迥异，大批南勇留于直省，易滋事端，所以主张“汰弱留强”，选将练习。

九月，曾国藩调任直隶总督，上谕命他将前定练军章程重新整顿，“详慎妥筹，悉心经理，务期化弱为强。”

曾国藩认为刘长佑所建练军过于恪守绿营体制，以致“文法太繁”、“事权不专”、“情意不洽”，所以成效不大。

他重定章程，对练军营制加以改革，使之营制饷章完全仿照勇营制度，并分别建立马队、步队营。

1870年，试练成步队3000人，马队4营1000人。

此后，各省仿而行之，其中有两种情状：

一是从绿营中选练，如山东、河南、山西、广西等省即是：另一种是“易勇为兵”，如云南、贵州即是。

练军主要来自绿营，但经此一挑练，军队所属发生很大转变。

曾国潜制定直隶练军章程的基本精神是使其勇营化，所以他非常强调两点：

一是“一营之权全付营官，统领不为远制；一军之权全付统领，大帅不为远制”，统领具有“进退人材，综管饷项之权”，使事权专一。

二是建立练军内部层层统辖关系，即“营官由统领挑选，哨弁由营官挑选”，如练军士兵因事斥革，即由练营募补，底营不得干预，”即练营统领、营官有自行招募之权。

这样一来，练军就完全摆脱了兵部的掌握而由“各督抚自为之”，成为由督抚自行把握的军队了。

至于留存绿营的整顿，则主要是减兵加饷和裁弱留强。

据罗尔纲先生的研究，从同治二年至光绪十九年（公元1863年一1893年)，各省共裁兵183000余名。

绿营虽经整顿，但实际上已很难恢复战斗力了。19世纪60年代以后，防军承担了内外重大行动的征战任务，绿营则转而专司地方治安。督抚直接掌握防军和练军并节制余下的绿营，地方军事体系逐步形成。

（正文完）

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